Täisealiste puudega inimeste puude tuvastamise ja toetuste ning hüvede võimaliku nüüdisajastamise uuring

Katre Pall, Mõttekoda Praxis

Varasemad uuringud (Riigikontroll 2024, Kallaste jt 2022) on välja toonud, et tervisekahjustusega inimeste olukorda hindavad toetuse määramise üle otsustamiseks sotsiaalkindlustusamet ja Eesti Töötukassa (töötukassa), seega on tegevus dubleeritud nii inimeste kui ka ja asutuste jaoks. Välja on toodud, et sotsiaalteenusteni jõuda ja abi saada on siiski keeruline ning süsteem ei ole loogiline ega arusaadav tervik.

Heaolu arengukava sotsiaalhoolekande programm aastateks 2026–2029 (Sotsiaalministeerium 2026) näeb ette, et puudega inimeste õiguste tagamiseks tuleb viia puude tuvastamine ja töövõime hindamine ning seotud toetuste korraldamine ühte asutusse. Programmi koostaja arusaama kohaselt tekitaks see tööealistele puudega inimestele praegusest selgema ja tõhusama tugisüsteemi.

Analüüsi metoodika

Analüüsi tegemiseks intervjueeriti sotsiaalministeeriumi, sotsiaalkindlustusameti ja töötukassa eksperte, kirjeldati põhjalikumalt Soome, Hollandi ja Taani puudega inimeste toetussüsteeme ning heideti pilk Leedu puuetega inimeste toetamise reformile.

Analüüsi olulised osad olid puudega inimeste ja haigusspetsiifiliste esindusorganisatsioonide töötoad, kus käsitleti probleeme, koguti ettepanekuid ja arutati võimalikke puude ja töövõime hindamise süsteemi nüüdisajastamise lahendusi.

Anti ka põhjalik ülevaade puuetega inimeste ja vähenenud töövõimega inimeste jaotusest töövõime ulatuse ja puude raskusastmete järgi, puudega inimeste taustatunnustest, teenuste kasutamisest ning majanduslikust toimetulekust võrreldes kogu elanikkonnaga. Sihtrühma ülevaates ühendati sotsiaalkindlustusameti ja töötukassa registriandmed.

Eestis ei käsitleta puuet vähenenud töövõimena.

Analüüsi käigus koostati kolm lahendusteekonda toe vajaduse hindamiseks, toetuste maksmiseks ja teenusteni jõudmiseks. Teekondade juurde tehti konkreetsemad stsenaariumid, mille kulusid ja mõju sihtrühmadele mudeldati andmemudeliga EUROMOD[1]. Samuti kasutati „Eesti Sotsiaaluuringu 2016–2024“ andmeid ja Turu-uuringute AS-i korraldatud elanikkonna tegevuspiirangute uuringu 2020 ja 2025 andmeid. Pakutud lahenduste vastavust Eesti rahvusvaheliselt võetud kohustustega analüüsis õigusekspert Merle Malvet.

Praegune süsteem

Pikaajalise tervisekahjustusega inimestele pakub Eesti sotsiaalkindlustussüsteem kaitset nii sissetuleku puudumise või vähenemise eest kui ka puudest või piirangutest tulenevate lisakulude katmiseks. Töötukassa maksab vähenenud töövõimega inimestele sissetuleku tagamiseks töövõimetoetust. Sotsiaalkindlustusamet tuvastab puude raskusastme ja maksab selle alusel toetusi, mis on mõeldud lisakulude osaliseks kompenseerimiseks (tabel 1) . Mitmes riigis on puue (ingl disability) võrdsustatud vähenenud töövõimega, kuid Eestis ei käsitleta puuet vähenenud töövõimena, vaid oluliselt kitsamalt. Paljud hüved ja soodustused on mõeldud inimestele, kellel on tuvastatud puue.

Tabel 1. Pikaajalise tervisekahjustusega inimestele makstavad igakuised toetused, 2025. aasta juuli seisuga

* 30 päeva eest. Toetusi indekseeritakse iga aasta 1. aprillist.

Tööealine inimene saab esitada ühise töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise taotluse. Hindamise teeb esmalt töötukassa, kasutades rahvusvahelise funktsioneerimisvõime klassifikatsiooni (RFK) alusel kirjeldatud piiranguid[2]. Töötukassa ekspertarst hindab tervise infosüsteemi andmete alusel inimese tegutsemis- ja osalemispiiranguid skaalal 1 (kerge probleem) kuni 4 (täielik probleem). Tegutsemispiirang tuleneb funktsioonihäirest, mille alus on haiguse või kahjustuse diagnoos. Tegutsemispiiranguid hinnatakse seitsmes valdkonnas ning piirangute alusel tuvastatakse täielik, osaline või puuduv töövõime. Puude raskusastme tuvastamisel kasutatakse sama RFK-käsitlust. Piiranguid hinnatakse samades valdkondades, kuid puude raskusaste leitakse, arvutades võtmetegevuse skoori aritmeetilise keskmise.

Ligikaudu 90% juhtudel tuvastatakse tööealise inimese puude raskusaste töötukassas hinnatud piirangute alusel, kaasamata sotsiaalkindlustusameti ekspertarsti. Seetõttu võib eeldada, et oleks mõistlikum ja vahendeid säästvam, kui kogu hindamise teeks üks asutus.

Vähenenud töövõimega ja puude raskusastmega inimesed

Suurim grupp tervisekahjustusega inimesi on need, kellel on vähenenud töövõime, aga puude raskusastet tuvastatud ei ole (joonis 1). Neid inimesi oli 2024. aastal 55 806. Veidi rohkem kui 40 000 inimesel on tuvastatud nii vähenenud töövõime kui ka puude raskusaste. Väga väikesel grupil on tuvastatud üksnes puude raskusaste, enamasti on need inimesed, kes on läinud pensionile enne vanaduspensioniiga ja kellele töövõimetoetust koos pensioniga ei maksta. Ligikaudu 1500 inimesel on varasema süsteemi alusel määratud püsiv töövõimetus, neist umbes pooltel on tuvastatud ka puude raskusaste.

Joonis 1. Tööealised puude raskusastme, osalise ja puuduva töövõime ning püsiva töövõimetuse järgi, 2024, % (sektoridiagrammil) ja inimeste arv (tulpdiagrammil)

Allikad: autorite arvutused töötukassa ja sotsiaalkindlustusameti registrite andmete ning EUROMOD-i maksude ja toetuste mikrosimulatsioonimudeli 2024. aasta registripõhiste sisendandmete põhjal. Valimi suurus 99 888 inimest.

Andmetest nähtus, et osaline või puuduv töövõime ja puude raskusaste võivad esineda erinevates kombinatsioonides. Osalise töövõimega inimeste hulgas oli nii keskmise (23%), raske (2%) kui ka sügava puudega (0,1%) inimesi. Erinevaid puude raskusastmeid oli tuvastatud ka puuduva töövõimega inimesel: keskmise puudega oli 35%, raske puudega 31% ja sügava puudega 9% puuduva töövõimega inimestest, neljandikul aga puude raskusastet ei olnud (joonis 1). Seega ei näita töövõime ulatus kuigi täpselt võimalikku puude raskusastet.

Osaline või puuduv töövõime ja puude raskusaste võivad esineda erinevates kombinatsioonides.

Analüüsis käsitlesime ka puuetega inimeste toimetulekut ja suhtelise vaesuse näitajaid. Eurostati andmete järgi[3] oli 2023. aastal[4] suhteline vaesus puudega 16–64-aastaste seas 26,1% ning vähemalt 65-aastaste puudega elanike seas 45,8% (EL-27 keskmine oli vastavalt 21,8% ja 19,4%). Aastate jooksul on nii 18–64-aastaste kui ka vähemalt 65-aastaste puudega inimeste suhteline vaesus ja ilmajäetus olnud suurem kui kõigi samas vanuses elanike seas. Statistikaameti värskemate[5] ehk 2024. aasta andmete kohaselt oli puudega 18–64-aastaste suhteline vaesus kaks korda suurem kui kõigi samas vanuses elanike seas, ning vähemalt 65-aastastel puudega inimestel 1,4 korda suurem kui kõigil vähemalt 65-aastastel.

Puuetega inimeste kogemused

Puuetega inimeste esindusorganisatsioonides korraldatud aruteludes jagati hoiakut, et praegune süsteem võiks olla heldem. Esindusorganisatsioonide hinnangul on Eestis puudega inimesi, kellel süsteem puuet ei tuvasta ja kes jäävad ilma puudega inimese kaardist, hüvedest ning puudetoetusest. Samuti märgiti, et tuvastatud puude raskusaste ei ühti alati sellega, kuidas inimene ise hindab oma toimetulekut. Vanemaealised tõid suure murena välja, et toetus oli liiga väike.

Praegune hindamisküsimustik ei võimalda piisavalt täpselt kirjeldada inimese igapäevaelus esinevaid tervisest tulenevaid piiranguid.

Inimesed taotlevad puude ja töövõime hindamist selleks, et saada abi täisväärtusliku elu elamiseks võrdselt ilma puudeta inimestega. Praeguse töövõime hindamise ja puude tuvastamise süsteemi eesmärgiks on tuvastada õigus toetustele ning see ei peegelda inimese tegelikke vajadusi sedavõrd, et teaksime, millist abi, teenuseid ja kohandusi ta igapäevaelus vajab, et toime tulla ja ühiskonnas osaleda. Tähtis on arvestada inimese igapäevaelu olukorda, et paremini mõista abivajadust. Praegune hindamisküsimustik ei võimalda piisavalt täpselt kirjeldada inimese igapäevaelus esinevaid tervisest tulenevaid piiranguid. Hindamisel ei selgu abivajaduse olulised üksikasjad ega järgne piisavalt abi, seetõttu kogetakse protsessi kahtlustava ja kontrollivana, mitte toetavana.

Töötubades osalejate kogemustest võib järeldada, et pärast puude otsuse saamist ei saada piisavalt selget ja praktilist infot, kuidas oma olukorda parandada, näiteks kust saab abivahendeid või teenuseid. Eeldatakse, et inimene ise pöördub sotsiaalkindlustusameti, töötukassa nõustaja või kohaliku omavalitsuse (KOV) sotsiaaltöötaja poole ning tal on info, millist teenust tal vaja on. Praktikas ei ole see teekond nii sujuv ega vasta puuetega inimeste ootustele ja vajadustele. Sügava puude tuvastamisel liiguvad andmed automaatselt KOV-i, kellel on seejärel kohutus inimesega ühendust võtta, kuid enamasti on info saamine abivõimalustest juhuslik ja hüplik. Lisaks tulid aruteludes välja suured piirkondlikud erisused osutatavates teenustes ja nende tingimustes.

Puudega inimestele toetuste maksmise eesmärk on toetada iseseisvat toimetulekut ja võrdseid võimalusi. Iseseisvaks toimetulekuks vajatakse sobivaid sotsiaalteenuseid. Sotsiaalhoolekanne lähtub teenuste osutamisel, ka puudega inimestele, sageli perekonna ülalpidamiskohustusest. Töötubades osalejad tõid suure valukohana välja, et teenused, mis annavad neile võrdse võimaluse ühiskonnaelus osaleda, tuleb perekonnal endal kinni maksta, kui leibkonna sissetulekud on KOV-i hinnangul seda võimaldavad. See ei taga puudega inimestele teistega võrdset stardipositsiooni.

Lahendused

Lahendused koorusid välja töötubades esile toodud süsteemi kitsaskohtadest, teiste riikide praktikast ning poliitikakujundajate ideedest. Jõuti kolme lahendusteekonnani, millest esimene hõlmas mitut lahendusstsenaariumi.

Töövõime ja puude raskusastme hindamine põhineb erineval metoodikal, mis teeb nende ühendamise keeruliseks. Ettepanek, et töötukassa võtaks üle praeguse puude raskusastme hindamise metoodika, jäeti kõrvale, kuna süsteem jääks suures osas endiseks ning see ei lahendaks kitsaskohti.

Esimene lahendusteekond. Hindamine ja toetuste maksmine toimuksid ainult töötukassas. Teekonnal on toetuste maksmiseks mitu alastsenaariumi. Ühe variandina analüüsiti puudega tööealise inimese toetuse lisamist töövõimetoetusele: seda hakatakse maksma kõigile töövõimetoetuse saajatele või üksnes puuduva töövõimega inimestele. Analüüs näitas, et kahe toetuse liitmine toob kaasa kaks probleemi. Esiteks, praegu makstakse puude raskusastmega inimese toetust olenevalt raskusastmest kolmes suuruses. Muutes kolmeastmelise toetuse üheks summaks, on saajate hulgas nii võitjaid kui ka kaotajaid. Kaotajateks osutuvad sügava ja raske puudega inimesed, kelle toetus on kehtivas süsteemis suurem, ning võidavad keskmise puudega või puudeta inimesed, kelle praegune toetus on väiksem või seda ei makstagi. Teine probleem on eelarvekulude kiire kasv. Töövõimetoetuse iga-aastane indekseerimine suurendab kiiresti eelarve kulu. Samuti suurendab see iga aastaga erinevust üha suureneva hulga toetuse saajate ja mittesaajate vahel.

Seetõttu liiguti variandi juurde, millega töötukassa teeb ühe hindamise, kuid maksab kaht toetust: töövõimetoetust seniste reeglite järgi ning (lisa)toetust raske ja täieliku piiranguga inimestele. Toetus raske ja täieliku piiranguga inimestele sai analüüsis nimeks TRT. Analüüsisime TRT määramise võimalusi erinevate reeglite alusel ja selle mõju puudega tööealistele inimestele.

Lahendused koorusid välja töötubades esile toodud süsteemi kitsaskohtadest, teiste riikide praktikast ning poliitikakujundajate ideedest.

Teine lahendusteekond tõukus puudega inimeste soovitustest, et piiranguid võiks hinnata inimese raviarst, kes on tema terviseseisundiga kõige paremini kursis. Hindamist võiks taotleda terviseinfosüsteemi, mitte konkreetse asutuse kaudu. Kui tervishoiusüsteem hindab ära piirangud, saavad neid andmeid kasutada töötukassa, sotsiaalkindlustusamet, rehabilitatsiooniteenuse osutajad jt spetsialistid, kellel vaja. Riik kavandab sotsiaal- ja tervishoiusüsteemi paremaks lõimimiseks luua tervisekeskuste juurde tervisejuhtide ametikohad, seega sobiksid tervisejuhid vastutama puudega inimeste teenusteni juhatamise ja koordineeritud abipaketi kokkupanemise eest. Puudega inimestele tundus selline korraldus perspektiivikas ja loogiline. Praegu aga raviarstid funktsiooni- ega tegutsemispiiranguid ei hinda, sellise reformi rakendamine nõuaks palju eeltööd ja tervishoiusüsteemi märksa suuremat panust hindamisse. Seetõttu on niisugune lahendusteekond pigem võimalik tulevikuvisioon.

Kolmandas lahendusteekonnas keskenduti teenuse osutamisele puudega inimestele, mudeldades olukorda, kus praegune puudega inimeste toetuste ja hindamise ning toetuste maksmise raha antakse teenuste osutamiseks. Katmata teenuste vajaduse ülevaate saadi 2025. aasta elanikkonna tegevuspiirangute ja hooldusvajadusega elanike uuringust. EUROMOD-i mudeli arvutuste alusel oleks võimalik teenustesse suunata ligikaudu 56,3 miljonit eurot.

Mudeldamine tõi välja, et puudu olevate teenuste vajaduse katmiseks on lisakulu vajadus veel 51 kuni 139 miljonit eurot. Kui sihtrühm suureneb, võib kulude vajadus olla veelgi suurem. Iga inimese vajadus teenuste, ravimikompensatsiooni jm soodustuste järele on isesugune, seega ei ole võimalik välja pakkuda optimaalset toetusvahendite ümberjaotust teenusteks või muudeks hüvedeks. Kuigi teenused tagavad parema toimetuleku igapäevaelus, toob puuetega inimeste toetuste maksmise lõpetamine kaasa suhtelise vaesuse suurenemise puudega inimeste seas.

Arvestades praegust abi saamist KOV-idelt ja kui suur on tegelik vajadus täiendavate teenuste järele, ei toetanud sihtrühma esindajad üksmeelselt seda teekonda ja nägid riski oma olukorra halvenemiseks.

Terviklahendustena pakuti analüüsis välja tööealistele inimestele üks hindamine töötukassas, mille tulemuse alusel makstakse lisaks töövõimetoetusele kindlas suuruses lisatoetust raske ja täieliku tegutsemispiiranguga inimestele. Vanaduspensioniealistele inimestele maksab toetust sotsiaalkindlustusamet samuti kahes suuruses ning aluseks on raske ja täielik tegutsemispiirang. Toetuse määramine sarnase metoodika alusel võimaldab vältida uut kohustuslikku hindamist vanaduspensionikka jõudes, sest toetuse maksmine saab jätkuda senise hindamise alusel.

Kui uus süsteem rakendada olemasolevate vahendite piires, oleks raske ja täieliku piiranguga tööealistele inimestele võimalik maksta lisatoetust 55 eurot puuduva töövõime korral ning 35 eurot osalise töövõime korral. Vanaduspensionieas oleksid toetused vastavalt 20 eurot raske tegutsemispiiranguga inimestele ning 41 eurot täieliku tegutsemispiiranguga inimestele. Kui ümberjagamine toimub üksnes praeguste summade ulatuses, ei mõjuta see üldiselt inimeste hakkamasaamist ja majanduslikku toimetulekut, kuigi üksikisikule võib mõju olla tuntav.

Arvutused tehti ka suuremate toetussummadega, mis vastaksid rahvusvaheliselt võetud kohustustele. Sel juhul oleks toetus 130 eurot või 70 eurot, olenemata inimese vanusest.

Tuleb arvestada, et ümberkorraldustega muutuvad toetuste summad.

Sellise lahenduse korral kasvaksid EUROMOD-i hinnangute kohaselt riigi kulud toetustele ligikaudu 67 miljonit eurot ja väheneks oluliselt vaesus peaaegu kõigi praeguste puudega inimeste hulgas. Enim toetaks muudatus praeguseid sügava ja raske puudega inimesi, kelle vaesusrisk on väga suur. Sellise süsteemiga kaotaksid aga osalise töövõime ja keskmise puudega inimesed, kellel ei ole rasket või täielikku tegutsemispiirangut. Töövõime ulatus ja puude raskusaste ei käi tingimata käsikäes, mistõttu muudab see süsteemi ümberkujundamise keeruliseks ning uus korraldus toob paratamatult kaasa muudatused senises toetuse jaotuses.

Soovitused ja kokkuvõte

Analüüsi autorid tõid välja, et puudega inimeste toetamise süsteemi nüüdisajastamiseks võiks kasutusele võtta tööealistele ja vanaduspensioniealistele ühtsema metoodikaga hindamise ja toetuste maksmise korra, mis võimaldab lihtsama ülemineku tööeast vanaduspensioniikka ja vähendab hindamiste arvu. Selle juures tuleb arvestada, et ümberkorraldustega muutuvad toetuste summad ja kõik praegu puuetega inimeste toetuste saajad ei pruugi toetust samas summas enam saada.

Töötubade aruteludes selgus, et kuigi hindamise ja toetuse maksmise viimine ühte asutusse võib soosida lihtsamat korraldust, ei lahendaks see mitmeid sisulisi probleeme, mida puudega inimesed hindamisel kogevad. Seetõttu on lisaks vaja lahendada muud kitsaskohad. Uuringu autorid soovitavad vähendada korduvhindamiste arvu püsiva terviseseisundiga inimestele, korduvhindamistel rakendada eeltäidetud taotlusi ning parandada kliendikogemust. Eeskätt aga on vaja aidata inimestel jõuda õigete sotsiaalteenusteni: töövõime või puude hindamise otsustega peaks kaasnema nõustamine või kirjalik info sobivate teenuste kohta. Teenused peaksid olema tagatud, olenemata puudega inimese leibkonna sissetulekutest.

Täispikka analüüsi, milles käsitletakse võimalikke lahendusteekondi ja nende alastsenaariume koos mõju hindamisega, saab lugeda Praxise kodulehel.